PEMBAGIAN KEKUASAAN DI INDONESIA

Daftar Isi

Kita akan berbicara tentang pembagian kekuasaan di Indonesia. Kecenderungan negara demokrasi modern dalam merefleksi kedaulatan rakyat dengan sistem perwakilan, artinya rakyat memilih seseorang yang dipercaya untuk mewakili dirinya. Robert Dahl    melihat bahwa pemerintahan rakyat dalam sekala besar (negara bangsa) hanya dapat dibentuk dengan sistem perwakilan sebagai bentuk pemerintahan yang demokratis, pemerintahan yang berkedaulatan rakyat.

Sri Sumantri, dalam kontek yang sama berpendapat bahwa, dengan masih menganut paham kedaulatan rakyat harus dicari suatu sistem yang sesuai untuk membicarakan masalah kenegaraan dan kemudian mengambil keputusan bagi negara yang memiliki jumlah rakyat warga negaranya besar seperti Indonesia. Adapun sistem yang dianut di negara Republik Indonesia ialah yang diatur dalam UUD 1945.

Negara Indonesia menganut paham kedaulatan

rakyat, hal ini dapat kita lihat dalam Pancasila dan UUD 1945. Sila keempat dari Pancasila, yakni menyebutkan "Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan". Dalam pancasila konsep kerakyatan dapat diartikan sebagai pentingnya suara-suara rakyat di politik. Konsep kerakyatan juga bermakna adanya kekuasaan rakyat untuk mengawasi dan berpartisipasi dalam pengabilan keputusan publik. Dengan demikian konsep kerakyatan identik konsep kedaulatan rakyat. Sedangkan prinsip kedaulatan rakyat di dalam UUD 1945 setelah perubahan ditegaskan pada Pasal 1 ayat (2) yang menyatakan bahwa "Kedaulatan ada ditangan rakyat dan dilaksanakan oleh Undang-Undang Dasar". Hal ini merupakan Perubahan mendasar mengenai paham kedaulatan rakyat dimana dalam naskah sebelumnya menyebutkan "Kedaulatan ada ditangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat". Kedaulatan rakyat yang semula dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Perwakilan Rakyat (MPR) sebagai lembaga kekuasaan negara tertinggi (Supermacy of the People’s Consultative Assembly) kini pelaksanaannya diserahkan kepada UUD. Dengan demikian dalam kosep teoritik, UUD sebagai hukum fundamental (grundnorm), merupakan kristalisasi dari kesepakatan rakyat (kontrak sosial) sebagai pemegang kedaulatan tetang bagai mana mereka hidup dalam manifestasi kedaulatannya. Kemudian UUD yang menjadi instrument hukum dasar rakyat dan juga pemegang kedaulatan, untuk seterusnya mendelegasikan kekuasaan berupa kewenangan kepada lembaga negara untuk menjalankan roda negara.

Perubahan atau Amandemen UUD 1945 selain telah merubah pemahaman baru tentang kedaulatan rakyat juga telah merubah secara mendasar bangunan Sistem pemerintahan di Indonesia. Amandemen[1] sendiri dilakukan secara bertahap dengan Sistem adendum terhadap UUD 1945: Amandemen ke-1 (19 Oktober 1999), Amandemen ke-2 (18 Agustus 2000), Amandemen ke-3 (10 November 2001), Amandemen ke-4 (10 Agustus 2002). Sedangkan UUD 1945 sebelum perubahan terdiri 16 bab dan 37 pasal. Jika dihitung dalam bagian-bagian terkecil terdiri 65 butir termasuk didalamnya bab, pasal, ayat, dapat dikatakan UUD tersimple di dunia. Dari 37 pasal UUD 1945 yang asli hanya lima pasal yang tidak di sentuh perubahan, yakni Pasal 4 tentang Kekuasaan Pemerintahan, Pasal 10 tentang Kekuasaan Presiden memegang Kekuasaan Tertinggi atas Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara, Pasal 12 tentang Presiden menyatakan keadaan bahaya, Pasal 22 tentang Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu), Pasal 29 tentang Agama, Pasal 35. Dengan menganalisis dari butir-butir hasil perubahan UUD 1945 yang semula 65 butir kini bertambah menjadi 197 butir. Dari jumlah itu 20 butir diantaranya tetap, 45 butir diubah, dan 128 butir merupakan tambahan baru.

Hasil perubahan UUD 1945 yang dilakukan MPR itu sendiri terdapat beberapa lembaga negara yang di ruduksi kekuasaannya serta ada juga yang di tambah. Di bagian lain hasil perubahan tersebut juga mengintrodusir adanya lembaga-lembaga baru dan ada juga lembaga yang di hapus dimana keberadaan lembaga tersebut dirasakan tidak lagi relevan dengan tuntutan jaman dan kebutuhan demokrasi saat ini. Lembaga-lembaga demokratis baru yang telah dilahirkan UUD 1945 dan perubahanya itu antara lain Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Makamah Konstitusi, dan Komisi Yudisial. Sedangkan lembaga yang di hapus dari struktur kenegaraan kita adalah Dewan Pretimbangan Agung (DPA), Utusan Golongan serta peran Fraksi TNI/Polri yang sejak Demokrasi Terpimpin tahun 1959 ikut serta dalam kancah percaturan politik di parlemen. Hal ini semua merupakan kesepakatan bersama untuk menghadirkan keseimbangan    penyelenggaraan kekuasaan negara, serta dapat menjadi basis arah terciptanya mekanisme checks and balances di Negara Republik Indonesia.

1.         Kekuasaan MPR Setelah Perubahan UUD 1945.

Pasal 1 ayat (2) naskah asli UUD 1945 menyebutkan Kedaulata berada ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat. Sedangkan dalam penjelasan naskah asli UUD 1945 disebutkan bahwa MPR memegang kekuasaan negara tertinggi dan kekuasaannya tidak terbatas, sedangkan Presiden harus menjalankan haluan negara menurut garis-garis besar yang ditetapkan oleh MPR. Presiden di angkat oleh MPR, tunduk dan bertangguang jawab pada MPR. Presiden adalah mandataris MPR. Presiden wajib menjalankan putusan-putusan MPR.

Apabila kita lihat redaksi pada naskah asli dari Pasal 1 ayat (2), dapat kita interprestasikan bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagi pelaksana dari kedaulatan rakyat itu. Hal ini mengandung arti, bahwa kedaulatan dalam negara Indonesia tetap berada ditangan rakyat. Menurut Sri Sumantri, bahwa secara oprasional kedaulatan yang yang di pegang rakyat Indonesia dilaksanakan atau dilakukan oleh:

1.         Majelis Permusyawaratan Rakyat.

Dalam hal ini MPR adalah pelaksan kedaulatan rakyat atau the legal soverign yang pertama, yang berposisi sebagi nasional policy

2.         Presiden bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden bersama-sama dengan DPR bersama sama adalah the legal soverign yang kedua, yang berposisi sebagai public policy.

Sementara itu Muhamad Yamin menafsirkan kata "sepenuhnya" yang terdapat pada pasal tersebut diatas berarti MPR memegang kekuasaan tertinggi dan bulat scmpurna. MPR adalah badan yang paling tinggi dalam Republik Indonesia. Kekuasaan ini kemudian dibagi-bagi kepada lembaga-lembaga negara. Anggota MPR juga boleh dipilih, ditunjuk atau diangkat.

Perubahan UUD 1945 mengubah Pasal 1 ayat (2) itu menjadi Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Hal itu ditafsirkan oleh beberapa kalangan termasuk para ahli hukum tata negara bahwa MPR tidak lagi sebagai lembaga tertinggi negara. Lebih lanjut bahwa MPR adalah lembaga negara yang tingkatannya sama dengan lembaga negara lainnya seperti Presiden, DPR, DPD, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), dan Mahkamah Konstitusi (MK). Mereka saling menyeimbang satu sama lain dalam mekanisme checks and balances. Bahkan apabila kita lihat Pasal 2 ayat (1) dimana dikatakan Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut oleh Undang-Undang. Dapat dikatakan MPR tidak lagi menjadi lembaga tinggi negara karena telah menjadi lembaga dua kamar (bikameral), dengan demikian tidak lebih hanya dijadikan sidang gabungan (joint session) oleh DPR dan DPD dengan memiliki kewenangan yang lebih terbatas.

Kewenangan MPR juga telah dibatasi dalam perubahan UUD 1945. Pada Pasal 3 disebutkan bahwa MPR hanya berwenang dalam tiga hal. Pertama, mengubah dan menetapkan UUD. Kedua, melantik Presiden dan Wakil Presiden. Ketiga, hanya dapat memberhentikan Presiden dan Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut UUD.

Dengan pemahaman baru terhadap paham kedaulatan rakyat itu, maka semua anggota MPR harus dipilih melalui pemilihan umum. Utusan Golongan tidak lagi memenuhi kriteria paham kedaulatan hasil dari perubahan UUD 1945 tersebut. Utusan Daerah sebagai perwakilan aspirasi daerah kini terakomodasi dalam DPD yang juga harus dipilih melalui pemilihan umum.

Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK) dalam studinya mengenai Reposisi MPR, DPR, dan Lembaga Kepresidenan di Indonesia (Semua Harus Terwakili, PSHK, 2000) menyebutkan bahwa ada sedikitnya tiga alasan yang menyebabakan perlunya penyesuaian terhadap susunan, kedudukan, dan kekuasaan MPR menjadi suatu lembaga perwakilan rakyat dengan dua kamar (bikameral). Pertama, kebutuhan dalam pembenahan sistem ketatanegaraan sehubungan dengan berbagai Permasalahan dalam sistem MPR yang lama. Anggota MPR yang bukan DPR yaitu Utusan Golongan dan Utusan Daerah tidak berfungsi efektif dan tidak jelas oreientasi keperwakilannya. MPR mempunyai kekuasaan yang rancu dalam sistem presidensial karena dapat menjatuhkan presiden dengan mekanisme sidang istimewa. Kedua, kebutuhan untuk mengakomodasi kepentingan masyarakat daerah secara setruktural. Artinya, dengan adanya dewan yang secara khusus mereperentasikan wilayah-wilayah, maka diharapkan maka kepentingan masyarakat daerah akan terakomodasikan melalui institusi formal di tingkat nasional. Ketiga, kebutuhan bagi Indonesia pada saat ini untuk mulai menerapkan Sistem checks and balances dalam rangka memperbaiki kehidupan ketatanegaraan dan mendorong demokrasi. Dengan adanya perwakiian rakyat dengan dua kamar, maka diharapkan lembaga ini akan mampu menjalankan fungsi legislasi dan fungsi kontrolnya dengan lebih baik.

---